一、背景
江河湖泊是水資源的重要載體，是地球的血脈、生命的源泉、文明的搖籃，也是生態(tài)系統和國土空間的重要組成部分，是經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的基礎性資源。當前我國水安全呈現出新老問(wèn)題相互交織的嚴峻形勢，區域水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新問(wèn)題突出。集中體現在河湖水域萎縮、水體質(zhì)量下降、生態(tài)功能退化等方面。特別是一些地方對河湖重開(kāi)發(fā)輕保護，重治標輕治本，侵占河道、圍墾湖泊、超標排污、非法采砂等現象時(shí)有發(fā)生，河湖不堪重負。
黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央高度重視河湖管理保護工作。習近平總書(shū)記多次就河湖管理保護發(fā)表重要論述，指出河川之危、水源之危是生存環(huán)境之危、民族存續之危，強調保護江河湖泊，事關(guān)人民群眾福祉，事關(guān)中華民族長(cháng)遠發(fā)展。
2016年10月11日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組會(huì )議審議通過(guò)《關(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)》。會(huì )議強調，全面推行河長(cháng)制，目的是貫徹新發(fā)展理念，以保護水資源，防治水污染、改善水環(huán)境、修復水生態(tài)為主要任務(wù)，構建責任明確、協(xié)調有序、監管?chē)栏?、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實(shí)現河湖功能永續利用提供制度保障。2016年11月28日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)。這是貫徹新發(fā)展理念、建設美麗中國的重大戰略，也是加強河湖管理保護、保障國家水安全的重要舉措，充分彰顯了中央加強河湖管理保護的鮮明態(tài)度，充分體現了全面推行河長(cháng)制在生態(tài)文明體制改革中的重要作用。
《意見(jiàn)》出臺后，省委、省政府高度重視，省委書(shū)記李錦斌、省長(cháng)李國英等省領(lǐng)導先后作出重要批示，要求省政府辦公廳會(huì )同省水利廳、省環(huán)保廳研究制定我省貫徹落實(shí)意見(jiàn)。2016年12月，省水利廳會(huì )同省環(huán)保廳著(zhù)手起草《安徽省全面推行河長(cháng)制工作方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作方案》）。2月22日、2月24日，《工作方案》先后經(jīng)省政府第101次常務(wù)會(huì )議、省委深改組第15次會(huì )議審議通過(guò)，3月6日省委辦公廳、省政府辦公廳以《關(guān)于印發(fā)<安徽省全面推行河長(cháng)制工作方案>的通知》（廳〔2017〕15號）印發(fā)執行。
二、什么是河長(cháng)制
河長(cháng)制是各地依據現行法律法規，堅持問(wèn)題導向，落實(shí)地方黨政領(lǐng)導河湖管理保護主體責任的一項制度創(chuàng )新。河長(cháng)制以加強水資源保護、加強河湖水域岸線(xiàn)管理保護、加強水污染防治、加強水環(huán)境治理、加強水生態(tài)修復、加強執法監管等為主要任務(wù)，通過(guò)構建責任明確、協(xié)調有序、監管?chē)栏?、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實(shí)現河湖功能永續利用提供制度保障。
三、全面推行河長(cháng)制的重大意義
（一）全面推行河長(cháng)制是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)強省建設的內在要求。習近平總書(shū)記多次就生態(tài)文明建設作出重要指示，強調要樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的強烈意識，努力走向社會(huì )主義生態(tài)文明新時(shí)代。2016年4月，習近平總書(shū)記視察安徽時(shí)強調，安徽山水資源豐富、自然風(fēng)光美好，要把好山好水保護好，著(zhù)力打造生態(tài)文明建設的安徽樣板，建設綠色江淮美好家園。省第十次黨代會(huì )明確提出，重點(diǎn)通過(guò)加強河湖治理保護、水資源管控、水污染防治和水生態(tài)修復等措施，全面提高水資源保障和自然災害抵御能力，實(shí)現綠水青山和金山銀山有機統一?！栋不帐∥宕蟀l(fā)展行動(dòng)計劃》強調，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，把生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會(huì )建設各方面和全過(guò)程，加快建成生態(tài)文明建設安徽樣板。落實(shí)綠色發(fā)展理念，必須把河湖管理保護納入生態(tài)文明建設的重要內容，作為加快轉變發(fā)展方式的重要抓手，全面推行河長(cháng)制，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。
（二）全面推行河長(cháng)制是解決我省復雜水問(wèn)題、維護河湖健康生命的有效舉措。當前我省水安全呈現新老問(wèn)題相互交織的嚴峻形勢，特別是水資源相對短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等問(wèn)題愈加突出。河湖水系是水資源的重要載體，也是新老水問(wèn)題體現最為集中的區域。近年來(lái)我省各地積極采取措施加強河湖治理、管理和保護，取得了顯著(zhù)的綜合效益，但河湖管理保護仍然面臨嚴峻挑戰。少數地區河流開(kāi)發(fā)利用已接近甚至超出水環(huán)境承載能力，生態(tài)功能明顯下降；一些地區廢污水排放量居高不下，超出水功能區納污能力，水環(huán)境狀況堪憂(yōu)；一些地方侵占河道、圍墾湖泊、超標排污、非法采砂等現象時(shí)有發(fā)生，嚴重影響河湖防洪、供水、航運、生態(tài)等功能發(fā)揮。解決這些問(wèn)題，亟須大力推行河長(cháng)制，推進(jìn)河湖系統保護和水生態(tài)環(huán)境整體改善，維護河湖健康生命。
（三）全面推行河長(cháng)制是完善全省水治理體系、保障水安全的制度創(chuàng )新。河湖管理是水治理體系的重要組成部分。河湖管理保護涉及上下游、左右岸、不同行政區域和行業(yè)。一些地方對河湖重開(kāi)發(fā)輕保護，重眼前輕長(cháng)遠，重局部輕全局，重治標輕治本，河湖不堪重負，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越突出。2013年以來(lái)，我省合肥、銅陵、蕪湖、黃山等市以及蕪湖縣、蒙城縣等，積極探索以水污染防治為主要內容的河湖管護體制機制創(chuàng )新，實(shí)行黨政主導、高位推動(dòng)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、責任追究，取得了很好的效果，境內河湖生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。實(shí)踐證明，維護河湖生命健康、保障水安全，需要大力推行河長(cháng)制，積極發(fā)揮地方黨委政府的主體作用，明確責任分工、強化統籌協(xié)調，形成河湖管理保護的合力，打造人與自然和諧發(fā)展的河湖生態(tài)新格局。
四、《安徽省全面推行河長(cháng)制工作方案》的主要內容
（一）關(guān)于指導思想和基本原則
《工作方案》的指導思想是：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì )精神，深入貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)特別是視察安徽重要講話(huà)精神，緊緊圍繞統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立新發(fā)展理念，堅持節水優(yōu)先、空間均衡、系統治理、兩手發(fā)力，以保護水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復水生態(tài)為主要任務(wù)，著(zhù)力實(shí)施《安徽省五大發(fā)展行動(dòng)計劃》，在全省江河湖泊全面推行河長(cháng)制，構建責任明確、協(xié)調有序、監管?chē)栏?、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實(shí)現河湖功能永續利用提供制度保障。
《工作方案》所遵循的基本原則是“四個(gè)堅持”：（1）堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。牢固樹(shù)立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，把是否有利于維護河湖生態(tài)功能作為首要考慮。（2）堅持黨政領(lǐng)導、部門(mén)聯(lián)動(dòng)。緊緊抓住以黨政領(lǐng)導負責制為核心的責任體系，激發(fā)各地各級加強河湖管理保護的強大動(dòng)能。（3）堅持問(wèn)題導向、因地制宜。采取有針對性的措施解決河湖管理保護中的突出問(wèn)題。（4）堅持強化監督、嚴格考核。加強對河長(cháng)的績(jì)效考核和責任追究，確保河長(cháng)制落實(shí)到位。
這“四個(gè)堅持”是準確把握全面推行河長(cháng)制的立足點(diǎn)、著(zhù)力點(diǎn)、關(guān)鍵點(diǎn)和支撐點(diǎn)。
理清全面推行河長(cháng)制的立足點(diǎn)，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，核心是把尊重自然、順應自然、保護自然的理念貫穿到河湖管理保護與開(kāi)發(fā)利用全過(guò)程，促進(jìn)河湖休養生息、維護河湖生態(tài)功能。
緊抓全面推行河長(cháng)制的著(zhù)力點(diǎn)，堅持黨政領(lǐng)導、部門(mén)聯(lián)動(dòng)，核心是建立健全以黨政領(lǐng)導負責制為核心的責任體系，明確各級河長(cháng)職責，協(xié)調各方力量，形成一級抓一級、層層抓落實(shí)的工作格局。
緊扣全面推行河長(cháng)制的關(guān)鍵點(diǎn)，堅持問(wèn)題導向、因地制宜，核心是從不同地區、不同河湖實(shí)際出發(fā)，統籌上下游、左右岸，實(shí)行一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護的突出問(wèn)題。
夯實(shí)全面推行河長(cháng)制的支撐點(diǎn)，堅持強化監督、嚴格考核，核心是建立健全河湖管理保護的監督考核和責任追究制度，拓展公眾參與渠道，讓人民群眾不斷感受到河湖生態(tài)環(huán)境的改善。
（二）河長(cháng)制的組織形式
1.分級設立河長(cháng)。省級設立總河長(cháng)，由省委、省政府主要負責同志擔任；副總河長(cháng)，由省委常委、常務(wù)副省長(cháng)擔任。省境內長(cháng)江干流、淮河干流、新安江干流及巢湖設立省級河長(cháng)，由省級負責同志擔任。
各市、縣（市、區）設立本級總河長(cháng)、副總河長(cháng)，由同級黨委、政府主要負責同志擔任；行政區域內各主要河湖設河長(cháng)，由本級負責同志擔任；各河湖所在市、縣（市、區）、鄉（鎮、街道）均分級分段設立河長(cháng)，由同級負責同志擔任；各地可根據實(shí)際情況將河長(cháng)延伸到村級組織。
2．分級建立河長(cháng)會(huì )議制度。各級河長(cháng)會(huì )議由本級總河長(cháng)、副總河長(cháng)、河長(cháng)、相關(guān)負責同志、成員單位主要負責同志組成。按照各級會(huì )議制度規定定期召開(kāi)河長(cháng)會(huì )議，協(xié)調解決河湖管理保護、推行河長(cháng)制中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題、重大事項。研究制定河長(cháng)制相關(guān)制度和辦法。組織協(xié)調有關(guān)綜合規劃和專(zhuān)業(yè)規劃的制定、銜接與實(shí)施。組織開(kāi)展綜合考核工作。協(xié)調處理部門(mén)之間、地區之間有關(guān)河湖管理保護的重大爭議。
3．分級設立河長(cháng)制辦公室。省級河長(cháng)制辦公室設在省水利廳，各市、縣（市、區）應結合當地實(shí)際，設立河長(cháng)制辦公室。各級河長(cháng)制辦公室組織實(shí)施河長(cháng)制具體工作，負責辦理河長(cháng)會(huì )議的日常事務(wù)，落實(shí)總河長(cháng)、副總河長(cháng)、河長(cháng)確定的事項，負責擬訂河長(cháng)制管理制度和考核辦法，監督、協(xié)調各項任務(wù)落實(shí)，組織實(shí)施考核等工作。
（三）河長(cháng)的職責
總河長(cháng)、副總河長(cháng)負責領(lǐng)導、組織本行政區域河湖管理保護工作，承擔推行河長(cháng)制的總督導、總調度職責。河長(cháng)負責組織領(lǐng)導相應河湖的水資源保護、水域岸線(xiàn)管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復、執法監管等工作，協(xié)調解決河湖管理保護重大問(wèn)題；牽頭組織對河湖管理范圍內突出問(wèn)題進(jìn)行依法整治；對跨行政區域的河湖明晰管理責任，協(xié)調上下游、左右岸實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控；檢查、監督下一級河長(cháng)和相關(guān)部門(mén)履行職責情況，對目標任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，強化激勵問(wèn)責。
（四）全面推行河長(cháng)制的目標和主要任務(wù)
《工作方案》提出，我省全面推行河長(cháng)制所要達到的目標是： 2017年12月底前，建成省、市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）四級河長(cháng)制體系，覆蓋全省全部河流和湖泊。
到2020年，水資源得到有效保護，取排水管理更加規范嚴格，河湖管理范圍明確，水域岸線(xiàn)利用合理，水環(huán)境質(zhì)量不斷改善，水生態(tài)持續向好，水事違法現象得到有效遏制，保持現狀河湖水域不萎縮、功能不衰減、生態(tài)不退化；全省用水總量控制在270.84億立方米以?xún)?，萬(wàn)元GDP、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量分別比2015年下降28%、21%；全省水功能區水質(zhì)達標率80%以上，長(cháng)江流域水質(zhì)優(yōu)良斷面比例達83.3%，淮河流域達57.5%，新安江流域水質(zhì)保持優(yōu)良，巢湖全湖維持輕度富營(yíng)養狀態(tài)并有所好轉，確保城市建成區黑臭水體總體得到消除。
到2030年，全省河湖管理保護法規制度體系、規劃體系健全完善，河湖管理范圍內水事活動(dòng)依法有序，水資源、水環(huán)境質(zhì)量顯著(zhù)提升，全省水功能區水質(zhì)達標率95%以上，水生態(tài)得到有效恢復，逐步實(shí)現“河暢、水清、岸綠、景美”的河湖管理保護目標。
《工作方案》明確，我省實(shí)行河長(cháng)制的主要任務(wù)包括六個(gè)方面：一是加強水資源保護，落實(shí)最嚴格水資源管理制度，實(shí)行水資源消耗總量和強度雙控行動(dòng)；二是加強河湖水域岸線(xiàn)管理保護，劃定河湖管理范圍，嚴格水生態(tài)空間管控，嚴禁侵占河道、圍墾湖泊等違法違規行為；三是加強水污染防治，統籌水上、岸上污染治理，完善入河湖排污管控機制；四是加強水環(huán)境治理，保障飲用水水源安全，加大黑臭水體治理力度；五是加強水生態(tài)修復，強化山水林田湖系統治理，維護河湖生態(tài)環(huán)境；六是加強執法監管，嚴厲打擊涉河湖違法行為。
（五）全面推行河長(cháng)制的重點(diǎn)工作
1.強化紅線(xiàn)約束，加強水資源保護。河湖因水而成，充沛的水量是維護河湖健康生命的基本要求。從實(shí)踐看，保護河湖必須把節水護水作為首要任務(wù)，落實(shí)最嚴格水資源管理制度，強化水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污三條紅線(xiàn)的剛性約束。要實(shí)行水資源消耗總量和強度雙控行動(dòng)，切實(shí)做到以水定需、量水而行、因水制宜。切實(shí)貫徹《安徽省節約用水條例》，嚴格重大規劃和建設項目水資源論證，水資源短缺、水生態(tài)脆弱地區嚴格限制發(fā)展高耗水項目，要大力推進(jìn)節水型社會(huì )建設，堅決遏制用水浪費。嚴格水功能區管理監督，根據水功能區劃確定的河流水域納污容量和限制排污總量，落實(shí)污染物達標排放要求，加強入河湖排污口監管。切實(shí)維護河湖健康生命，確保河湖功能持續發(fā)揮、資源永續利用。
2.落實(shí)空間管控，加強河湖水域岸線(xiàn)管理保護。保護河湖必須堅持統籌規劃、科學(xué)布局、強化監管，嚴格水生態(tài)空間管控，塑造健康自然的河湖岸線(xiàn)。要依法劃定河湖管理范圍，嚴禁以各種名義侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂，嚴格涉河湖活動(dòng)的社會(huì )管理。要科學(xué)劃分岸線(xiàn)功能區，強化分區管理和用途管制，保護河湖水域岸線(xiàn)，對岸線(xiàn)亂占濫用、多占少用、占而不用等突出問(wèn)題開(kāi)展清理整治，確保岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)利用科學(xué)有序、高效生態(tài)。
3.實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控，加強水污染防治。人民群眾對水污染反映強烈，防治水污染是政府義不容辭的責任。水污染問(wèn)題表現在水中，根子在岸上，保護河湖必須全面落實(shí)《安徽省水污染防治工作方案》，實(shí)行水陸統籌，強化聯(lián)防聯(lián)控。要加強源頭控制，深入排查、治理入河湖污染源，統籌治理工礦企業(yè)污染、城鎮生活污染、畜禽養殖污染、水產(chǎn)養殖污染、農業(yè)面源污染、船舶港口污染。加快城鎮黑臭水體治理、污水處理設施建設以及污泥處理處置，促進(jìn)再生水利用。要嚴格水功能區監督管理，完善入河湖排污管控機制和考核體系，優(yōu)化入河湖排污口布局，嚴控入河湖排污總量，讓河流更加清潔、湖泊更加清澈。
4.統籌城鄉水域，加強水環(huán)境治理。良好的水生態(tài)環(huán)境，是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。保護河湖必須因地制宜、綜合施策，全面改善江河湖泊水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。要強化水環(huán)境質(zhì)量目標管理，建立健全水環(huán)境風(fēng)險評估排查、預警預報與響應機制，推進(jìn)水環(huán)境治理網(wǎng)格化和信息化建設。要強化飲用水水源地規范化建設，切實(shí)保障飲用水水源安全，不斷提升水資源風(fēng)險防控能力。加強農村水環(huán)境綜合整治，推進(jìn)農村生活垃圾收集、處理系統建設，因地制宜開(kāi)展農村生活污水處理，鞏固擴大“三線(xiàn)三邊”環(huán)境整治成果，開(kāi)展農村清潔河道行動(dòng)，改善農村人居水環(huán)境。
5.注重系統治理，加強水生態(tài)修復。保護河湖必須統籌兼顧、系統治理，全面加強河湖生態(tài)修復，維護河湖健康生命。要依法保護自然河湖、濕地等水源涵養空間，在規劃的基礎上穩步實(shí)施退田還湖還濕、退漁還湖，著(zhù)力保護河湖生物生境。要大力推進(jìn)江河湖庫水系連通，切實(shí)提高水生態(tài)環(huán)境容量。要積極推進(jìn)建立生態(tài)保護補償機制，加大河湖源頭區、水源涵養區、生態(tài)敏感區保護力度。加強水土流失預防監督和綜合整治，建設生態(tài)清潔型小流域，著(zhù)力構建河湖綠色生態(tài)廊道。
（六）全面推行河長(cháng)制的保障措施
《工作方案》對我省全面推行河長(cháng)制提出五項保障措施，包括：
1.加強組織領(lǐng)導。要求各級黨委和政府要把推行河長(cháng)制作為推進(jìn)生態(tài)文明建設的重要舉措，切實(shí)加強組織領(lǐng)導，狠抓責任落實(shí)，細化工作進(jìn)度安排，抓緊制定出臺本級工作方案、相關(guān)工作制度和考核辦法，保障必要的工作經(jīng)費，明確河長(cháng)制辦公室及相關(guān)工作人員，做到工作方案到位、組織體系和責任落實(shí)到位、相關(guān)制度和政策措施到位、督促檢查和考核評估到位。
2.健全工作機制。要求各地要建立河長(cháng)會(huì )議制度，協(xié)調解決河湖管理保護中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。建立信息共享制度，定期通報河湖管理保護情況，及時(shí)跟蹤河長(cháng)制實(shí)施進(jìn)展。建立工作督察制度，對河長(cháng)制實(shí)施情況和河長(cháng)履職情況進(jìn)行督察。建立考核問(wèn)責與激勵機制，對成績(jì)突出的河長(cháng)及責任單位進(jìn)行通報表?yè)P，對失職失責的嚴肅問(wèn)責。建立驗收制度，按照工作方案確定的時(shí)間節點(diǎn)，及時(shí)對建立河長(cháng)制工作進(jìn)行驗收。
3.強化規劃約束。各地河湖管理保護工作要與流域規劃相協(xié)調。編制經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃和各領(lǐng)域、各部門(mén)、各行業(yè)專(zhuān)項規劃時(shí)，應統籌考慮地區水資源條件、環(huán)境承載能力、防洪要求和生態(tài)安全，實(shí)行以水定產(chǎn)、以水定城、量水而行、因水制宜。推進(jìn)有關(guān)規劃與河湖管理保護規劃相互銜接，強化規劃約束。做好已批準的河湖管理保護規劃的實(shí)施工作，建立規劃實(shí)施評價(jià)和監督考核制度。
4.強化考核問(wèn)責。根據不同河湖存在的主要問(wèn)題，實(shí)行差異化績(jì)效評價(jià)考核，將領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考?？h級及以上河長(cháng)負責組織對相應河湖下一級河長(cháng)進(jìn)行考核，考核結果作為地方黨政領(lǐng)導干部綜合考核評價(jià)的重要依據。實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴格按照有關(guān)規定追究責任。
5.加強社會(huì )監督。建立河湖管理保護信息發(fā)布平臺，通過(guò)主要媒體向社會(huì )公告河長(cháng)名單，在河湖岸邊顯著(zhù)位置豎立河長(cháng)公示牌，標明河長(cháng)職責、河湖概況、管護目標、監督電話(huà)等內容，接受社會(huì )監督。聘請社會(huì )監督員對河湖管理保護效果進(jìn)行監督和評價(jià)。進(jìn)一步做好宣傳輿論引導、河湖保護科普教育，提高全社會(huì )對河湖保護工作的責任意識和參與意識。
